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La Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna silvestre,
fue aprobada por las Cortes Generales con el ánimo de renovar la legislación española de
espacios naturales que hasta aquel momento todavía se regulaba por la Ley preconstitucional
de 1975 y, además, con la finalidad le trasponer al derecho interno español la
"Directiva Aves" que había sido aprobada por la Comunidad Europea en 1979 y que sólo en
parte logró finalmente incorporar. Por lo demás, la propia ley pronto quedó obsoleta por
faltarle la trasposición al derecho español de los importantes contenidos de la
"Directiva Hábitats", aprobada por Bruselas en 1992. Con todo, la ley fue impugnada por
varias Comunidades Autónomas, entre ellas por el Gobierno de Canarias, lo que supuso catorce
recursos y conflictos positivos de competencias contra dicha norma legal y contra el Real
Decreto que declaraba las especies objeto de caza y pesca y el Real Decreto que regulaba y
sigue regulando el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas, que sí
fue declarado plenamente constitucional. Al cabo de seis años, el Tribunal Constitucional ha dictado una
sentencia, marcadamente autonomista y que no ha satisfecho a los sectores
sociales implicados en la defensa del medio ambiente, por considerarla
regresiva respecto de los planteamientos inicialmente
considerados como avanzados en el texto legal aprobado en 1989. Ni el
propio magistrado ponente de la sentencia la asumió, y planteó en su
lugar un voto particular decantándose por declarar la inconstitucionalidad de
la ley en su conjunto.
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Parque Nacional del Teide
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Artículos inconstitucionales
La sentencia declara la nulidad de varios preceptos de la Ley 4/89. En
primer lugar, considera que el artículo 21.3 y 4 del texto legal no tiene carácter
básico, y por tanto no es de imperativa observancia por las Comunidades
Autónomas. Este articulo, que sigue en vigor pero ahora con el carácter de ley
ordinaria, establece que el Estado podrá declarar y gestionar espacios naturales
protegidos en la zona del dominio público marítimo-terrestre, así como
cuando éstos estén situados en el territorio de dos o más Comunidades
Autónomas. En uno y otro caso, el Estado no puede irrogarse la
competencia de gestión, sino que ésta debe coordinarse con las Comunidades
Autónomas afectadas. "Lo básico -indica el alto Tribunal- es la regulación mínima, donde
se definan y acoten los espacios naturales dignos de protección y se tracen
directrices para su uso y hasta para su gestión, sin alterar la titularidad de ésta"
que constitucionalmente es propia de las Comunidades Autónomas.
Declara inconstitucional asimismo, el artículo 22.1 de la ley en la medida
en que atribuye exclusivamente al Estado la gestión de los Parques
Nacionales. "No repugna al orden constitucional de competencias que
pueda corresponder al Estado, como titular del interés general de la Nación
-dice el Tribunal- la creación de tales Parques, para la cual además se reconoce
una facultad de propuesta a las Comunidades Autónomas..." Sin
embargo, no vale las misma respuesta para la gestión, pues la ley "desconoce
paladinamente la competencia de las Comunidades Autónomas para ejecutar
lo legislado sobre protección del medio ambiente..." El Tribunal es concluyente
en esta cuestión que zanja afirmando que "no es admisible la exclusión de las
Comunidades en cuyo territorio esté enclavado el Parque Nacional
obligando a coparticipar junto con el Estado en la gestión de estos espacios
naturales protegidos.
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Caza y pesca
Por último, de la ley, el Tribunal anula por inconstitucional los apartados
1 y 2 del artículo 35, al entender que se invaden las competencias propias en materia
de caza que le corresponden a las Comunidades Autónomas. En efecto,
regular el ejercicio de la caza y la pesca, exigiendo un examen de aptitud
para practicarla, como condición previa para obtener las licencias de caza y
pesca, es materia de la exclusiva competencia autonómica. Para el
Tribunal "el legislador rebasa las fronteras de la protección del medio
ambiente para hacer una incursión prohibida constitucionalmente en el
ámbito de la caza y de la pesca, título
competencial exclusivo de las Comunidades Autónomas". Este
precepto afecta muy directamente a algunas de las reivindicaciones más
reiteradas de los grupos ecologistas, como era la exigencia del examen del
cazador para obtener una licencia. Este requisito queda, pues, a la libre decisión
legislativa de los Parlamentos autonómicos.
La expedición de licencias, el ámbito de aplicación de las mismas y los requisitos
para su obtención son aspectos, pues, que se salen de la materia protección del
medio ambiente y entran en las competencias propias de la caza.
Relacionado también con las competencias cinegéticas se encuentra
el Real Decreto 1095/1989, por el que se declaran las especies objeto de caza
y pesca y se establecen normas para su protección. El Tribunal Constitucional
declaró la nulidad de la Disposición adicional primera en cuanto consideraba básicos los artículos 1.1,
3.1 y 4.2 y también su Disposición adicional segunda. Estos preceptos seguirán en vigor
pero con carácter supletorio respecto de la legislación que promulgue cada Comunidad
Autónoma competente en la materia. Esta disposición reglamentaria pretendía fijar el
quántum de especies susceptibles de caza y pesca, fijando un numerus clausus que las
Comunidades Autónomas podían restringir, pero nunca aumentar. Por contra, las especies
excluidas no podían ser capturadas o muertas. "Tal prohibición implícita y el inventario de
la cual se infiere, chocan frontalmente con la competencia sobre la caza y la pesca que todas
las Comunidades Autónomas tienen atribuida..." Sigue diciendo el máximo Tribunal que no
es admisible una relación única estatal, con un contenido casuístico tan concreto como
mudable según las circunstancias.
Igualmente, no considera básico el determinar los procedimientos masivos y no
selectivos para la captura o muerte de animales, lo que por su casuismo se sale del marco de
la protección de la fauna para invadir el campo de la caza. Ahora bien, desconocer estos
procedimientos y no prohibirlos puede suponer un conflicto con lo determinado en el anexo
IV de la "Directiva Aves" de la Comunidad Europea cuya obligación tiene España que incorporar
a su derecho interno, circunstancia ésta que no tuvo en cuenta el Tribunal. El mismo argumento
vale para anular el carácter básico de fijación de los períodos de regresos
de las especies a los lugares de nidificación. "Ha de negarse la calificación pretendida a la
uniformidad de las fechas de principio y fin para esa diversidad en una España compleja
también desde sus diferentes perspectivas peninsular e insular, seca o húmeda,
orográficarnente exasperada, hecha de meseta y costa, con climas variados e incluso
microclimas coexistentes en territorios no muy extensos, donde puede pasarse -del paisaje
alpino al subtropical, del helecho a la guayaba (sic) en pocos kilómetros". (Y el Tribunal se
despacha concluyendo...) "En definitiva, la Disposición Adicional Primera del R.D.
1095/1989 ha de reputarse viciada de incompetencia" (¡!).
La legislación básica cumple una función homogenizadora, mediante mínimos que han
de respetarse en todo el territorio nacional, por todas las Comunidades Autónomas. Al
haberse declarado inconstitucional el carácter básico de estos artículos, las
Administraciones territoriales podrán establecer regulaciones en esta materia divergentes
del contenido de la ley y del Real Decreto 1095/1989 estatales, si bien hasta que no se
promulguen esas regulaciones propias de cada Comunidad Autónoma, estas disposiciones
contenidas en la normativa estatal analizada, pese a no tener carácter básico, seguirán
naturalmente en vigor y teniendo validez, y en todo caso, después de que se efectúen esas
regulaciones regionales, las disposiciones estatales seguirán cumpliendo una función de
derecho supletorio muy estimable.
En conclusión, con esta sentencia el Estado ha perdido capacidad de gestionar los
Parques Nacionales y la potestad de regular aspectos que directa o indirectamente se hallan
relacionados con la protección de la fauna silvestre, pero que el Tribunal ha considerado ser
más propios de la actividad cinegética, por lo que se produce una vis atractiva a favor de la
regulación autonómica en materia de caza.
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Arruí (capra lervia)
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